CONSIDERACIONES CRÍTICAS ACERCA DE
Por Prof. Dra. Myrna Villegas Díaz
Facultad de Derecho
Universidad de Chile
1. ORÍGENES Y CARACTERÍSTICAS GENERALES DE
Su texto regula los requisitos que debe cumplir la educación de enseñanza básica y media, y el proceso de reconocimiento oficial de establecimientos de educación de cualquier tipo que fueren, incluidos parvulario, básico y medio, amén de educación superior.
No obstante ser una ley dictada por el régimen militar, sus orígenes datan de 1956, año en el cual algunos alumnos de
Así lo señala el Programa: “en educación la política educacional debe garantizar niveles mínimos de educación en forma gratuita”, y “la forma mas adecuada de abaratar el costo y mejorar la calidad de la educación es una drástica descentralización de la actual estructura…El Estado, a través del Ministerio de Educación solo tendrá a su cargo la formulación de la política general, el control de los requisitos mínimos de promoción y curriculum y la obligación de financiar el costo mínimo de cada uno que estuviere educando; para ello traspasaría a las Municipalidades los fondos respectivos…El Estado podría otorgar subsidios especiales a determinadas regiones o centros específicos que por su naturaleza lo necesitaren”[2].
Alessandri estimó incorrecto asumir estos planteamientos, dado el contexto en el que se encontraba: recién terminada la revolución de 1968, por lo que su planteamiento de economía liberal de mercado sería contraproducente al momento de captar votos.
Fue Pinochet quien implementó este programa a través de todo un aparataje jurídico que comenzó con
Los objetivos de esta política de educación eran reducir la intervención estatal y consecuentemente fortalecer el mercado, a través de la descentralización y el fomento a la privatización. No obstante, para no desvincular al Estado totalmente del papel que le corresponde, se señaló como objetivo, cubrir la escolaridad básica aproximadamente en un 100 %.
Con
2. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES Y DERECHOS INVOLUCRADOS
“La educación tiene por objeto el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de su vida.
Los padres tienen el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos. Corresponderá al Estado otorgar especial protección en el ejercicio de este derecho.
La educación básica es obligatoria, debiendo el Estado financiar un sistema gratuito con tal objeto, destinado a asegurar el acceso a ella a toda la población.
Corresponderá al Estado, asimismo, fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles, estimular la investigación científica y tecnológica, la creación artística y la protección e incremento del patrimonio cultural de la nación.
Es deber de la comunidad contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educación. “
“La educación es un derecho de todas las personas. Corresponde preferentemente, a los padres de familia el derecho y el deber de educar a sus hijos; al Estado, el deber de otorgar especial protección al ejercicio de este derecho; y, en general, a la comunidad, el deber de contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educación”.
Y a continuación, consagra en el art. 19 n°11, la libertad de enseñanza, en los siguientes términos:
“La libertad de enseñanza incluye el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales.
La libertad de enseñanza no tiene otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional.
La enseñanza reconocida oficialmente no podrá orientarse a propagar tendencia político partidista alguna.
Los padres tienen el derecho de escoger el establecimiento de enseñanza para sus hijos.
Una ley orgánica constitucional establecerá los requisitos mínimos que deberán exigirse en cada uno de los niveles de la enseñanza básica y media y señalará las normas objetivas, de general aplicación, que permitan al Estado velar por su cumplimiento. Dicha ley, del mismo modo, establecerá los requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales de todo nivel”.
La forma de proteger derechos individuales es a través del recurso de protección, regulado en el art. 20 de
Diferencia arbitraria ésta que por lo demás fue olvidada por la última reforma constitucional, y que tan solo después de las movilizaciones de las que hemos sido testigos, precipita una reforma a la carta Fundamental según los anuncios del gobierno.
A partir de estos lineamientos que ya vienen dados por
Es así como el derecho a la educación es entendido prácticamente como el derecho a escoger el establecimiento educacional. Elección que por lo demás, no se efectúa en un campo de igualdad, sino de desigualdad. El que tiene más, podrá acceder a mejor educación, colegios privados, y el que tiene menos, solo accede a colegios municipalizados o con suerte, a particulares subvencionados. Paralelamente, al tiempo que baja la calidad de la educación en los sectores más pobres de la población, proliferan las universidades privadas, ricas en infraestructura y recursos, y cada vez teniendo mejor calidad en su educación. Por tanto, el modelo se encontrará balanceado, un equilibrio logrado a costa de los sectores mas desposeídos.
La educación pasa a ser por tanto, “uno de los bienes que se transan en el mercado, sujeto a las leyes de la oferta y la demanda”[4].
En este sentido, parece ser que el sistema educacional chileno atenta contra
Si bien es cierto
Cierto es que la misma convención en su art. 2 señala que no se considera constitutivo de discriminación la creación o mantenimiento de establecimientos de enseñanza privados, pero esta creación o mantenimiento debe entenderse en concordancia con lo que señala el art. 1, esto es, en caso alguno pueden producir el efecto de excluir a determinados sectores sociales. Y en la práctica, sabemos que los sectores mas pobres en nuestro país quedan privados del acceso a mejor educación.
A su vez, la libertad de enseñanza no se entiende como libertad de cátedra, esto es, libertad de manifestar opiniones en el ejercicio de la docencia y de la calidad de estudiante, que sería lo lógico en un país democrático[8].
No, la libertad de enseñanza es asimilada a la libertad académica, entendiendo por tal la libertad de “abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales” (art. 80).
Por tanto, huelga concluir que la libertad de enseñanza en
- Ser persona natural o jurídica, quien se hará responsable del establecimiento educacional, y tener licencia de educación media en el caso de personas naturales.
- Ceñirse a planes y programas de estudio propios del establecimiento o los generales elaborados por el MINEDUC.
- Poseer personal idóneo y suficiente que sea necesario, y personal administrativo y auxiliar suficiente que les permita cumplir con las funciones que les corresponden.
- Funcionar en un local adecuado
- Disponer de mobiliario y elementos de enseñanza
Por otra parte, se demuestra en la facilidad para obtener la personalidad jurídica y la aprobación del Ministerio de Educación para comenzar a funcionar, utilizando con largueza el llamado “silencio administrativo”[9]. En este sentido baste recordar los art. 25, 43, 66, 71 de
El art. 25 referido a la solicitud de establecimiento educacional para optar al reconocimiento oficial, señala que una vez transcurridos 90 días de presentada la solicitud, sin que exista una respuesta por parte de MINEDC, el reconocimiento se entiende aprobado. Algo similar señala el art. 43 respecto del proceso de acreditación de universidades privadas.
En el caso de los Institutos profesionales y Centros de Formación Técnica, el plazo es de solo 30 días (arts. 66 y 71).
Por último, la libertad de enseñanza en el sentido indicado, se manifiesta en la preeminencia que se da al reglamento interno de colegios y universidades privadas, cuando existen reclamaciones por vulneración al derecho a la educación en tribunales.
Así por ejemplo,
En otro fallo de recurso de protección,
A mayor abundamiento, la libertad de enseñanza sí es considerada una garantía constitucional digna de tutela a través del recurso de protección (art, 20 CPRCHH)
Pienso que en un Estado democrático de derecho, fundamentado en el respeto y promoción de los derechos humanos, el pluralismo y la tolerancia, la libertad de enseñanza debería entenderse considerando sus dos actores: académicos y estudiantes.
En los académicos, como el derecho de adoptar y expresar los principios e ideas que estime convenientes, sin más limitaciones que las que impongan los tratados internacionales de derechos humanos respecto de la libertad de emitir opinión.
En los estudiantes, el derecho de adquirir sus propias ideas, manifestarlas con las mismas limitaciones anteriores, y el derecho a escoger la enseñanza y profesores.
El no considerar de esta forma la libertad de enseñanza, implica una vulneración a la normativa internacional, en particular el art. 2 de
El “Utilizar su capacidad intelectual y prestigio moral para defender y difundir activamente valores universalmente aceptados, y en particular la paz, la justicia, la libertad, la igualdad y la solidaridad, tal y como han quedado consagrados en
El “disfrutar plenamente de su libertad académica y autonomía, concebidas como un conjunto de derechos y obligaciones siendo al mismo tiempo plenamente responsables para con la sociedad y rindiéndole cuentas”.
3. CARACTERÍSTICAS DE
3.1. CARACTERÍSTICAS FORMALES
3.2. CARACTERÍSTICAS MATERIALES.
a) Reducción de la participación de Estado en
Es así como para las universidades estatales se establecen normas de limitación, puesto que en virtud del art. 88, las universidades estatales “se regirán por las disposiciones del Titulo III de esta ley (sobre Establecimientos de educación superior privados), por las leyes que hagan referencia a ellas, por sus respectivos estatutos y reglamentos en cuanto no sean contrarias a éstas, y supletoriamente por las normas de derecho “privado”.
Es decir, la universidad estatal se rige preferentemente por la normativa referida a sectores privados, en lugar de ser al revés, por su carácter de institución pública, debería privilegiarse la aplicación de normas de derecho público, y no las que rigen la ley de oferta y demanda.
b) La descentralización en
Es así como al normar las universidades privadas exige como requisito para su creación y reconocimiento oficial el ser corporaciones de derecho privado, sin fines de lucro. Lo que significa que después de obtener este reconocimiento oficial, nada obsta a que se transen en el mercado, por ejemplo, que los activos de la universidad pasen a manos de empresas privadas[12].
Frente a ello pienso que deberíamos rescatar la centralización, esto es, devolver al Estado su papel de garante y sostenedor de la educación. Y con ello replantearnos la necesidad de una educación gratuita, capaz de alcanzar a todos los sectores y clases sociales. Por utópica que parezca esta aspiración en las actuales condiciones económicas, pienso que es la única forma de respetar y garantizar realmente el principio de igualdad en materia de educación.
Centralizar no implica reducir el ámbito de aplicación de la libertad de enseñanza, entendida ésta como libertad de cátedra y no como libertad de abrir y cerrar establecimientos educacionales.
c)
Si la educación, como ha sostenido
Así el art. 48 letra e), al referirse a la estructura de las universidades privadas y públicas, dispone: “La forma de gobierno de la nueva entidad deberá excluir la participación con derecho a voto de los alumnos y de los funcionarios administrativos, tanto de los órganos encargados de la gestión y dirección de ella, como en la elección de las autoridades unipersonales o colegiadas”.
Lo mismo repiten los arts. 60 y, 68 respecto de los institutos profesionales y los centros de formación técnica.
La democracia supone asimismo el fortalecimiento de las organizaciones estudiantiles, tales como Centros de Alumnos y Centros de Estudiantes, Federaciones y Confederación, procurando evitar que las decisiones sean tomadas por cúpulas partidistas, y adjudicando las decisiones a las asambleas de base, como instancia máxima resolutiva.
d) Calidad de la educación:
d.1.) Con un sistema como el descrito hasta ahora, indudablemente que la calidad de la educación está en directa proporción a los recursos que tengan el sostenedor o las municipalidades. Por ende, la enseñanza en colegios privados siempre será mejor que la de municipalizados. Esto incide directamente en la educación superior, puesto que prácticamente las personas de clase media hacia arriba tendrán derecho a acceder a estudios superiores.
En efecto, la selección de alumnos para la universidad requiere de una prueba,
Tal vez no sería errado replantearnos no solo la eficacia de
Por tanto, estimo que
d.2) Por otro lado, la calidad de la educación está en directa relación con la posibilidad de los estudiantes de realizar una evaluación docente eficaz.
A este respecto, pienso que los estudiantes deben disponer de instrumentos objetivos y vinculantes a través de los cuales puedan medirse los contenidos, métodos de educación y evaluación. Por ejemplo: ingreso de académicos a través de concursos públicos, derecho a veto.
En
d.3.) En otro ámbito,
e)
“Se entiende por autonomía el derecho de cada establecimiento de educación superior a regirse por sí mismo… y comprende la autonomía académica, económica y administrativa.
La autonomía académica incluye la potestad de las entidades de educación superior para decidir por sí mismas la forma como se cumplan sus funciones de docencia, investigación y extensión, y la fijación de sus planes y programas de estudio.
La autonomía económica permite a dichos establecimientos disponer de sus recursos para satisfacer los fines que le son propios de acuerdo con sus estatutos y las leyes.
La autonomía administrativa faculta a cada establecimiento de educación superior para organizar su funcionamiento de la manera que estime mas adecuada de conformidad con sus estatutos y las leyes.”
Desde el momento en que
La autonomía universitaria parece ser un objetivo difícil de alcanzar, toda vez que
Algo mucho mas explicito se observa en la regulación de los institutos profesionales, cuya creación por parte de persona natural o jurídica, no exige corporaciones de derecho privado sin fines de lucro. Pudiendo, por tanto, ser cualquiera el creador de estos institutos.
Por otra parte, el hecho de que el derecho de toda institución de educación superior a regirse por sí misma (autonomía) se entienda limitado a “todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades”, y en definitiva “no tiene otras limitaciones que las que señale la ley”, implica una apertura de la norma hacia objetivos distintos que los de interés del país, la independencia económica y cultural, el mejor aprovechamiento de fondos públicos y vigilancia del financiamiento externo.
f)
No puede entenderse el cómo puede darse cumplimiento a normas internacionales, en concreto,
c)
“Los establecimientos o instituciones educacionales cuya enseñanza sea reconocida oficialmente, no podrán orientarse a propagar tendencia político partidista alguna”.
La personalidad jurídica de la universidades privadas, Institutos profesionales, y Centros de Educación técnica puede cancelarse “Si ella realizare actividades contrarias a la moral, al orden público, a las buenas costumbres y a la seguridad nacional”.
Conceptos todos ellos que con razón los ius publicistas denominarían “conceptos indeterminados”, debido a la dificultad de medir su ocurrencia, y su subjetividad. Dependen de lo que diga la sociedad en un determinado momento. En el caso del orden público y la seguridad nacional, si bien es cierto son mas objetivos y factibles de medir, no dejan de ser conceptos amplísimos.
Contrariamente a ello, pienso que debería exigirse a los establecimientos educacionales, el garantizar el pluralismo de opiniones para que así el estudiante pueda formase una visión íntegra de la realidad y del conocimiento, sin otras limitaciones que las que imponen a la libertad de expresión y de opinión los tratados internacionales (art. 19 de
d)
El hecho de que las universidades estatales tengan que estar sujetas a
Cierto es que la educación pública tendría que contar con un instrumento de control por parte del Estado, siempre que ello no signifique dilaciones innecesarias en la aprobación de planes y políticas. Tal es lo que ocurre, por ejemplo, en el área de investigación en algunas Facultades de universidades estatales: el mercado requiere de estudios, y es altamente factible que, ante la demora de la universidad estatal en conseguir aprobaciones por parte de
4. ¿CUAL ES
Tras este breve examen, cabria preguntarse si puede ser modificada una ley que atenta contra el derecho de todas las personas a educarse en su esencia, toda vez que la educación pasa a ser una res, una cosa, transable en el mercado. Como se ha puesto de relieve en las últimas semanas, la enseñanza en los colegios municipalizados es básicamente elemental, por el contrario a la avanzada enseñanza de colegios privados. Los niños mas pobres, cualquiera sea su capacidad, solo tienen derecho a adquirir conocimientos mínimos, y aspirar cuando mucho a educación técnica o comercial. En cambio, los niños de mayores recursos tendrán acceso a la educación superior.
Por tanto, la educación en estas condiciones, en nada contribuye a la selección de los mejores estudiantes. De un lado, ignora grandes capacidades que pueden encontrarse en los estratos más bajos de la población, y fomenta la mediocridad en los sectores medios y altos.
Por tanto, cabe concluir que la aplicación de
Algunos sectores pretenden modificar
- La necesidad de Derogación de Consejo de Rectores y establecimiento de un Consejo Único de Educación Superior.
- Eliminar el Aporte Fiscal Indirecto (AFI) y que los aportes del Estado, tanto directos como indirectos, sean asignados a cada universidad en función de su capacidad competitiva, en cuanto a su investigación.
Por el contrario, otros sectores quieren limitar el AFI solo a establecimientos de educación superior pertenecientes al Consejo de Rectores.
Esto trae como consecuencia lógica que las universidades privadas de menor infraestructura y recursos no puedan competir con grandes universidades privadas.
En el fondo, ninguna de estas modificaciones contribuiría al objetivo final de mejorar la educación y del acceso a ella de todos los sectores, esto es, la necesidad de una educación gratuita.
Pienso que en la medida en que el Estado no asuma su rol protagónico en la educación, nada obtenemos con modificar leyes, por ejemplo,
Y sin embargo, a la luz de los acontecimientos de estas ultimas semanas en torno al movimiento estudiantil secundario, hemos podido comprobar que los problemas continúan. Por tanto, el problema no es
De ahí que la solución al conflicto no pasa por una simple modificación de
Por último, me pregunto si será correcto asumir una postura de defensa de la educación pública, o por el contrario, ir más allá y comenzar a defender el derecho de todos a educarnos, bregando por un sistema económico que asegure una igualdad de oportunidades efectivas.
[1] Ponencia en Jornadas de Reflexión en torno a
[2] El Ladrillo, p.148.
[3] Así por ejemplo: Ley 19.688 de 5 agosto de 2000 destinada a proteger la educación de alumnas embarazadas o madres de familia; Ley 19.712 de 9 febrero de 2001, Ley 19.771 de 15 noviembre de 2002, ley 19.938 de 10 de marzo de 2003 y ley 19.979 de 6 de noviembre de 2004.
[4] “Qué es
[5] En palabras de Mariano Egaña: “siendo la base de la pública felicidad la educación de la juventud, debe ser también el primer objeto de una buena constitución”. Cfr. FABRES VILLARROEL, Manuel. “El derecho a la educación y la libertad de enseñanza”, Tesis de licenciatura, U. Chile, Fac. derecho. 1983, p. 5.
[6] El art. 144 de
[7] El art. 10 Nº 7 de
[8] Enseñar significa según
[9] Todos los ciudadanos tienen derecho a respuesta por parte del Estado, en sus peticiones y solicitudes.
[10] Gaceta Jurídica, marzo 1996, número 189, p. 46.
[11] Revista Derecho y Jurisprudencia y Gaceta de los Tribunales, 1990, tomo II, sección V, 150.
[12] Es lo que ocurrió con
[13] Conferencia Mundial sobre
[14] Academia de Guerra de las FF.AA., Academias Politécnicas militar, naval y aeronáutica, Escuela Técnica de
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